黃延信:農村集體組織成員身份如何確認?有哪些權利與義務(wù)?
2021年3月15日黃延信在新三農解答農村集體組織成員身份確認及其權利與義務(wù)
我國農村長(cháng)期實(shí)行集體所有制,但一直沒(méi)有明確成員的條件和邊界,農村集體財產(chǎn)歸屬不清。產(chǎn)權制度是市場(chǎng)經(jīng)濟的基石,適應建立高水平市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求,必須要確認成員身份和數量,明晰產(chǎn)權歸屬。確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份的目的,核心是為將歸屬不清的集體資產(chǎn)折股量化、確權到戶(hù)、建立歸屬清晰的農村集體產(chǎn)權制度奠定人口基礎。確認集體經(jīng)濟組織成員身份,是建立歸屬清晰的農村集體產(chǎn)權制度的要求。具體來(lái)說(shuō),確認農村集體組織成員的身份應由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行,有何條件,遵循何種程序,已經(jīng)確認身份的組織成員具有怎樣的權利,應履行怎樣的義務(wù),這都是在農村集體組織成員身份確認中應該注意的問(wèn)題。
集體經(jīng)濟組織成員身份由誰(shuí)確認
2016年中央37號文件規定,要探索在群眾民主協(xié)商基礎確認農村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。農村集體經(jīng)濟組織成員身份只能由與集體資產(chǎn)有關(guān)的農民民主協(xié)商確認。這是深化農村改革,建立歸屬清晰的農村集體產(chǎn)權制度的重大任務(wù)。集體資產(chǎn)歸本集體成員集體所有的法律規定要求,必須清楚界定集體成員的身份和邊界。過(guò)去長(cháng)時(shí)期只講集體經(jīng)濟,不講成員是誰(shuí)。從發(fā)展進(jìn)程和邏輯上講,集體資產(chǎn)不是天生就有的,是原先入社農戶(hù)用家庭所有財產(chǎn)入股形成的,那么,原入社農戶(hù)家庭從入社開(kāi)始到這次確認成員期間所自然增加的家庭人口,原則上都具有集體成員身份。集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)本來(lái)是不同農戶(hù)入股形成的,經(jīng)過(guò)時(shí)間的推移,農戶(hù)的人口數量發(fā)生了改變,而且各戶(hù)對集體發(fā)展的貢獻也不一樣。在這種情況下,誰(shuí)是成員誰(shuí)不是成員,應由與集體財產(chǎn)有關(guān)的農民坐下來(lái)商議確定,其他人無(wú)權干涉。
確認集體經(jīng)濟組織成員的程序
先制定群眾民主議事的規則。確認集體經(jīng)濟組織成員,涉及每個(gè)家庭與集體財產(chǎn)有關(guān)的個(gè)人的切身利益,應先制定對所有群眾一視同仁、普遍適用的、抽象的、民主決策規則。就是要經(jīng)群眾民主投票決定,將來(lái)涉及民主投票時(shí)同意比率達到多少為一致通過(guò)。如果不制定抽象的、具有普遍約束力、對所有人員一律平等的投票規則,一旦投票與具體目標、具體事項聯(lián)系起來(lái),很可能有群眾會(huì )從自身角度考慮投反對票,出現多數人同意、而少數人不同意的情況。
其次,確定確認成員的時(shí)點(diǎn)。確定集體經(jīng)濟組織成員邊界,要有明確的時(shí)點(diǎn),確定在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上現有的人,哪些是成員、哪些不是成員。在確定確認成員的時(shí)點(diǎn)問(wèn)題上,集體資產(chǎn)多少及收益分配情況影響農戶(hù)的選擇。時(shí)點(diǎn)的選擇應充分吸收不同農戶(hù)的意見(jiàn),由農戶(hù)協(xié)商確定,主要應得到原集體經(jīng)濟組織范圍內的農戶(hù)同意。在實(shí)際操作過(guò)程中,為了防止相鄰村的農民在確認成員時(shí)出現兩頭落空問(wèn)題,一個(gè)縣確人成員的時(shí)點(diǎn)應大體一致。
其三是對照標準核實(shí)人口信息。開(kāi)展集體經(jīng)濟組織人口基本情況摸底調查,各戶(hù)根據民主確定的確認成員的標準,申報家庭人口數量。確認成員工作小組要對各戶(hù)提供的人口信息,對照標準逐一核對,符合條件的列入成員。然后將初步核定結果向農戶(hù)公示,接受群眾評議。群眾會(huì )對初步核定結果提出意見(jiàn)。對群眾提出的每條意見(jiàn),確認成員小組要以標準為依據,對相關(guān)人員的信息情況再核實(shí),并將調整后的結果向群眾公示。群眾對調整結果有意見(jiàn)的再核實(shí),再調整。
建立成員名冊(成員名單)并在縣鄉政府備案。建立健全農村集體經(jīng)濟組織成員登記備案制度,是形成有效維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系的需要。集體經(jīng)濟組織成員身份公示無(wú)異議,并經(jīng)農戶(hù)簽字確認后,集體經(jīng)濟組織應建立成員名冊,并到縣鄉政府主管部門(mén)備案。成員名冊記載信息應與在政府主管部門(mén)備案的信息相一致,并在適當范圍內公開(kāi)。
確認集體經(jīng)濟組織成員的條件
從道理上講,一個(gè)人是不是集體經(jīng)濟組織的成員,根本要看這個(gè)人與集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)有沒(méi)有關(guān)系,有財產(chǎn)關(guān)系是首要的、基本的條件。與集體財產(chǎn)有關(guān)系,就是對集體財產(chǎn)有直接或間接的所有關(guān)系、對現有財產(chǎn)作出貢獻。2016年中共中央國務(wù)院關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的意見(jiàn)(37號文件)要求:依據有關(guān)法律法規,按照尊重歷史、兼顧現實(shí)、程序規范、群眾認可的原則,統籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、土地承包關(guān)系,對集體積累的貢獻等因素,協(xié)調平衡各方利益,做好農村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作,解決成員邊界不清的問(wèn)題。所以要統籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、土地承包關(guān)系,是因為原先加入集體經(jīng)濟組織的農民或者說(shuō)最初的集體經(jīng)濟組織的成員,他們的戶(hù)籍都在農村,在農村改革時(shí)都平等獲得了集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權。顯然,目前戶(hù)籍在本村、在改革初期獲得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權的人員,毫無(wú)疑問(wèn)是集體經(jīng)濟組織的成員。
所謂依據有關(guān)法律法規是指以下情況:一是婚姻法。最初加入集體經(jīng)濟組織的家庭,由于結婚增加的人口,以及他們合法生育的人口,這都是家庭合法增加的人口,應是集體經(jīng)濟組織的成員。二是收養法。最初加入集體的農戶(hù),因合法收養增加的家庭人口,應是組織成員,包括在1992年我國《收養法》出臺之前農戶(hù)事實(shí)收養的人口。三是移民法。包括政策性移民,如修建水庫產(chǎn)生的庫區移民,受災地區的移民,城鎮到農村落戶(hù)的移民等。需要強調的是,制定確認成員的標準,對原集體經(jīng)濟組織范圍內的所有人員,必須一視同仁,平等對待,不能出現多數人侵犯少數人和婦女權益的現象。
公職人員可否是成員
對原農村人口、目前為公職人員身份的可否確認為成員,要區分不同情況,不可以簡(jiǎn)單地說(shuō)是或者都不是。應避免因確認成員在不同農戶(hù)家庭之間產(chǎn)生新的不公平。中央關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的意見(jiàn)明確要求:尊重農民群眾意愿,發(fā)揮農民主體作用,支持農民創(chuàng )新創(chuàng )造,把選擇權交給農民,真正讓農民成為改革的參與者和受益者。在集體經(jīng)濟組織成員身份的確認標準的確定、集體資產(chǎn)的股權設置等方面,務(wù)必充分聽(tīng)取農民群眾的意見(jiàn)和選擇,切不可替農民做主。地方黨委政府可以就改革任務(wù)、原則、程序等提出指導方案,但不宜制定確認成員的具體辦法,這應由群眾民主決定。對現在由財政供養人員是否可以確認為集體經(jīng)濟組織成員,從許多地方的做法看,原則上,以前是農民,經(jīng)過(guò)上大學(xué)現在由財政供養的人員,如果其上大學(xué)是由國家財政資助的,畢業(yè)后由國家計劃安排工作的,不再確認為集體經(jīng)濟組織成員。如果農民的子弟上大學(xué)是自費的,畢業(yè)后就業(yè)是自謀職業(yè),即使現在由財政供養,一般也確認為成員。需要明確的是,這類(lèi)公務(wù)員被確認為集體經(jīng)濟組織成員,其享有集體資產(chǎn)股權,是集體財產(chǎn)所有權人依法賦予的,黨政有關(guān)部門(mén)不宜強行要求公務(wù)人員不能為農村集體經(jīng)濟組織的成員,不宜與農民民主決定相沖突。
成員家庭今后新增人口可否是成員
對現有集體資產(chǎn)有貢獻的人可以是集體經(jīng)濟組織成員,對集體資產(chǎn)沒(méi)有貢獻的人,不能自然成為集體經(jīng)濟組織的成員。根據2016年黨中央國務(wù)院的決策部署,開(kāi)展農村集體產(chǎn)權制度改革,經(jīng)群眾民主協(xié)商確認、建立成員登記簿并在縣鄉有關(guān)部門(mén)備案的成員為農村集體經(jīng)濟組織的初始成員,對初始成員一般實(shí)行生不增、死不減固化管理。
需要明確,農村集體組織成員家庭的新增人口只能通過(guò)繼承、分享家庭擁有的集體份額的辦法,按照集體經(jīng)濟組織章程規定獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份,享受相關(guān)權利,履行義務(wù)。具體由集體經(jīng)濟組織章程規定。農村集體產(chǎn)權制度改革,是通過(guò)確認成員身份,明確現有集體財產(chǎn)的歸屬問(wèn)題?,F有財產(chǎn)一旦經(jīng)過(guò)群眾公認的程序確權到戶(hù),其歸屬就是明確的和單一的,不可以因為不同家庭人口變化對已經(jīng)確權到戶(hù)的財產(chǎn)進(jìn)行第二次分割讓出。同時(shí),集體經(jīng)濟組織現有的資產(chǎn),都是改革試點(diǎn)前勞動(dòng)創(chuàng )造積累的,這次產(chǎn)權制度改革后,成員家庭新增的人口,未對資產(chǎn)的形成付出勞動(dòng)、作出貢獻。還要注意的是,如果簡(jiǎn)單承認成員家庭未來(lái)新增人口為集體經(jīng)濟組織成員,又勢必會(huì )引出兩個(gè)難以解決的問(wèn)題:一是既然承認成員家庭新增人口是集體經(jīng)濟組織的成員,這些新增人口要主張財產(chǎn)權,也要獲得集體資產(chǎn)股份。既然承認其成員身份,不給予其集體資產(chǎn)股份顯然說(shuō)不通;如果給予其集體資產(chǎn)股份,標準是什么?這些股份從何而來(lái)?二是不同成員家庭新增人口多少不同,賦予新增人口集體資產(chǎn)股份勢必在不同成員家庭之間造成新的不平等,農民會(huì )問(wèn)這公平嗎?成員對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權制度還有穩定預期嗎?
需要明確的是:這次明確的集體經(jīng)濟組織成員,主要是對集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)擁有折股量化的股權,取得集體收益分配權。耕地實(shí)行集體所有家庭承包經(jīng)營(yíng)制度,已經(jīng)承包到戶(hù),并長(cháng)久不變;因此絕不可以因為集體經(jīng)濟組織成員的變化調整農村土地承包關(guān)系?;谕瑯拥览?,要把宅基地所有權在群眾認可的條件下,確權到戶(hù),成員家庭新增人口對宅基地權力可以在家庭內部分享和繼承。
今后其他人要成為集體經(jīng)濟組織成員,可以用個(gè)人資產(chǎn)向集體經(jīng)濟組織入股,只能與集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)發(fā)生經(jīng)濟關(guān)系,不能與承包土地和宅基地的所有權發(fā)生直接聯(lián)系;其他人要加入集體經(jīng)濟組織必須經(jīng)原集體經(jīng)濟組織成員全體一致同意通過(guò);有關(guān)辦法要通過(guò)成員大會(huì )表決形成決議或記載于集體經(jīng)濟組織章程。
農民對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權架構
確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份,目的在于找到集體資產(chǎn)的主人,明確產(chǎn)權歸屬。在農村,集體資產(chǎn)包括土地、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和宅基地,實(shí)行不同的改革政策,農民對三類(lèi)資產(chǎn)的產(chǎn)權會(huì )有不同。一類(lèi)是耕地,這類(lèi)資產(chǎn)實(shí)行的是農民集體所有,農戶(hù)以家庭為單位承包經(jīng)營(yíng),相關(guān)的政策和法律早已明確,在承包期內,發(fā)包方不得收回土地,不得調整土地,實(shí)行增人不增地,減人不減地,就是農民所說(shuō)的生不增死不減。土地承包期在延長(cháng)的三十年到期后,再延長(cháng)三十年。賦予農民長(cháng)期有保障的土地使用權。對這類(lèi)資產(chǎn),農戶(hù)家庭新增人口通過(guò)分享原家庭承包土地的辦法,獲得相應的產(chǎn)權。第二類(lèi)是集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),在確認集體經(jīng)濟組織成員的基礎上,折股量化,確權到戶(hù),實(shí)行不隨人口增減變化而調整的方式,實(shí)行固化管理。成員家庭今后的新增人口,通過(guò)分享家庭內擁有的集體資產(chǎn)權益的辦法,按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。宅基地雖說(shuō)是集體所有,但一直有不同的農戶(hù)占有和使用,今后原則將不再新增宅基地數量,考慮到一部分農村新增人口將向城鎮轉移,農民在農村建房將主要通過(guò)盤(pán)活現有宅基地來(lái)解決。原先政策文件的一些提法應加以修改:如農村集體經(jīng)濟組織成員有土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權,已于集體資產(chǎn)分類(lèi)改革的實(shí)際不相符;又如保障村民的宅基地使用權,農村集體產(chǎn)權制度改革后,村民與集體經(jīng)濟組織成員不是一個(gè)概念,村民可以是原本村農民,也可能是新遷入的,二者權利是不同的,不宜籠統講保障村民的宅基地使用權。
集體經(jīng)濟組織成員的權力與義務(wù)
這次確認集體經(jīng)濟組織成員,主要在于明晰集體資產(chǎn)歸屬,農民集體所有的土地已經(jīng)以家庭為單位承包到不同的農戶(hù),宅基地一直由不同農戶(hù)占有和使用,集體經(jīng)濟組織成員的權力,主要體現為在組織內部成員具有選舉權和被選舉權,對集體統一經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)運營(yíng)管理、經(jīng)濟發(fā)展、集體事務(wù)的民主決策、民主監督等基本參與監督權利,按照所持集體資產(chǎn)股份參與集體經(jīng)營(yíng)收益分配的權力,民主選舉本集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導人。這些權利只能由本集體成員民主議定,通過(guò)集體經(jīng)濟組織章程明確記載,照章執行。不宜、也不能由其他組織決定。不存在集體經(jīng)濟組織以外的力量確定的所謂“成員權”問(wèn)題。同樣,作為成員應在集體經(jīng)濟組織發(fā)展過(guò)程中盡相應的義務(wù),但這種義務(wù)同樣也只能由本集體組織的成員民主決定,載于章程,大家自覺(jué)遵守。